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4200萬畝集體建設用地即將入市:值多少錢,收益怎分?

2019年10月10日 08:18   來源:第一財經日報

  按照新通過的土地管理法,明年元旦之后集體經營性建設用地入市就將全國推行,但目前還有諸多問題待解,相關配套法規正在抓緊推進。

  9月17日~24日,自然資源部在京分兩期舉辦了新修改土地管理法專題培訓班。培訓班透露,幾個配套條例的修改起草工作正緊鑼密鼓地推進,包括土地管理法實施條例、永久基本農田保護條例、農村集體經營性建設用地出讓轉讓條例等。

  這是近一個月來,自然資源部官員第二次透露土地管理法配套法規的進展情況。

  自然資源部法規司司長魏莉華8月27日在接受《中國自然資源報》采訪時稱,將根據土地管理法第64條的授權規定,抓緊起草《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》送審稿,提請國務院審議。

  與較為成熟的國有建設用地入市相比,集體建設用地直接入市雖然歷經多地試點,但終究范圍與規模有限,其一旦全國推行,將直接涉及超過4200萬畝的土地命運,如何有效保障農戶、集體和國家三者間的權益,成為相關政策法規出臺的主要前提。

  值多少錢?每畝平均30萬元

  今年8月26日,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《土地管理法》修正案,自2020年1月1日起施行。

  這是土地管理法自1986年公布以來的第四次修正。此次修訂聚焦農村土地制度改革,集體經營性建設用地入市成為其中一大亮點。

  集體建設用地入市其實并非新鮮事物,多年前,廣東等地早已在若干地區展開試點工作。而自2015年起,經全國人大常委會授權,限定在北京(樓盤)市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區開始進行農村三塊地改革試點,集體經營性建設用地入市便是三塊地改革中的一項。

  但土地管理法修正后,則意味著上述試點內容將全國推行,這與全國僅僅33個地區試點相比,入市總量也大規模增加,意義自然更為重大。

  9月27日,中農辦主任、農業農村部部長韓長賦在國新辦發布會上表示,新修訂的《土地管理法》明確,農村集體經營性建設用地在符合規劃并且經過三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下,可以直接入市,這是一個重大的改革創新。過去農村集體經營性建設用地是不能直接入市的,需要經過征地環節。

  韓長賦表示,據測算,全國農村集體經營性建設用地有4200多萬畝,可以說這是一筆很大的財富,是農民財產性收入的重要來源,也是集體經濟的重要支柱,所以一定要管好用好。

  不經過征收而直接入市,從數據上來看,確實直接提升了集體建設用地的價值。

  官方數據顯示,截至去年年底,33個試點縣(市、區)集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗,面積9萬余畝,總價款約257億元,收取調節金28.6億元。

  簡單計算,一畝集體經營性建設用地入市價格在30萬元左右。當然,30萬元只是平均數據,具體到個案還要看地塊所處區位,以及后期規劃用途。

  近期出現了一個較為典型的案例。

  北京市大興區近日成功出讓一宗集體建設用地,成交價格為15.13億元,折合樓面地價約為1.4萬元/平方米,約合930萬/畝。

  該地塊之所以能以此價格成交,與其規劃的用途有關,過往集體經營性建設用地入市,一般會規定不能用于住宅開發,而上述地塊則將被用來建設共有產權住房,可以對外以2.9萬元/平方米的單價出售。

  直接入市確實能進一步彰顯集體土地價值,但這個過程卻并非如外界想象的那么簡單。

  與國有建設用地出讓全流程都有較為成熟的法律法規予以規范不同,對于集體經營性建設用地入市,土地管理法的相關規定還較為原則和寬泛,如要確保明年1月1 日后全國順利推行,還需要更具可操作性的行政法規來予以保駕護航。

  比如,哪些地塊可以入市?誰是入市主體?入市流程如何設計?入市收益如何分配?入市之后的再度轉讓或者抵押等行為如何規范?

  面對上述諸多難點,《農村集體經營性建設用地出讓轉讓條例》的制定就顯得尤為迫切。

  新土地管理法規定,集體經營性建設用地可以入市,但并未規定是存量土地還是增量土地。而從2015年開始的33個農村三塊地改革試點來看,其所推出的入市地塊基本上是存量土地。

  相關政策文件也證實了這一點。

  財政部和國土資源部2016年4月發布的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》(下稱《調節金辦法》)曾明確規定,該辦法所稱農村集體經營性建設用地,是指存量農村集體建設用地中,土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。

  如最終《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》圈定的范圍也局限在存量土地上,那可以入市的集體建設用地數量必將不及外界預期,這一改革對當今土地市場供應格局的影響也必將削弱。

  錢怎么分?二成到五成收益交國家

  集體建設用地價值的提升,直接表現在出讓價格上的變化,那這些錢從買家手中轉移到出讓集體建設用地使用權的集體經濟組織中時,將如何分配?

  國有建設用地的土地出讓收益實行收支兩條線管理,收入上繳地方國庫,在繳納相關稅費后,其實絕大部分資金是由地方政府支配并使用。

  那么集體經營性建設用地入市后土地收益如何分配?如何兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配,保障農民公平分享土地增值收益?

  針對前述33個農村三塊地改革試點地區,在集體經營性建設用地使用權入市出讓轉讓問題上,相關主管部門制定了土地增值收益調節金的特殊規則。

  前述《調節金辦法》規定,農村集體經濟組織通過出讓、租賃、作價出資(入股)等方式取得農村集體經營性建設用地入市收益,以及入市后的農村集體經營性建設用地土地使用權人,以出售、交換、贈與、出租、作價出資(入股)或其他視同轉讓等方式取得再轉讓收益時,向國家繳納調節金。

  而調節金分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%~50%征收。簡單理解,集體經營性建設用地土地增值收益的二成到五成要交給國庫。

  那剩下的50%~80%增值收益又會怎么分配呢,如何確保分配環節的公平公正?對于這些問題,現在還沒有明確的政策規定。

  財政部和國稅總局7月份曾將《土地增值稅法(征求意見稿)》向社會公開征求意見。《征求意見稿》將出讓、轉讓集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物(下稱“集體房地產”)納入征稅范圍。同時,擬將目前對集體房地產征收的土地增值收益調節金取消。

  這意味著,決策部門打算將用于集體建設用地入市的調節金“升級”為土地增值稅,后者將更符合稅收法定原則。

  不過,土地增值稅法公開征求意見剛剛結束,并沒有提交到全國人大常委會審議,距離其正式出臺施行還需一段時間。

  但是集體經營性建設用地入市工作2020年初就要全國推行,在土地增值稅立法工作完成之前,調節金的形式可能會繼續存在。


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